Пленум ЗС: як розглядати апеляції з адміністративних справ

Пленум Верховного суду вперше у 2020 році представив нові роз'яснення практики. У центрі уваги – апеляційний процес щодо адміністративних справ за правилами Кодексу адміністративного судочинства. З якого дня рахувати терміни для оскарження і як правильно це робити? Які обставини стануть підставою для скасування рішення, а які не стануть? Чи потрібно до скарги прикладати копію диплома чи адвокатського посвідчення? Розбираємось.

Роз'яснення правил КАС не лише стали першими, які Верховний суд подав у 2020 році. Вперше в історії засідання Пленуму ЗС пройшло в онлайн-форматі. У ньому взяли участь 89 суддів Верховного суду, представники Генпрокуратури, Мін'юсту, Радфеду та Держдуми, члени наукової спільноти. Відкриту трансляцію у ВС не організували, але після закінчення засідання його запис виклали у відкритий доступ до YouTube.

Проект роз'яснень на засіданні подала суддя Олена Горчакова. Вона нагадала про те, що у 2019 році почали працювати нові апеляційні суди загальної юрисдикції. А процесуальна реформа, що пройшла паралельно, привнесла істотні зміни в гол. 34 Кодексу адміністративного судочинства. Тому ВС вважав за потрібне роз'яснити правила апеляційного процесу з адміністративних справ.

Михайло Сорокін, суддя Четвертого апеляційного суду загальної юрисдикції, заявив: роз'яснення Пленуму ВС, що обговорюються, мають для судів «величезну важливість і практичне значення». «У проекті досягнуто розумного балансу дотримання принципу процесуальної економії та прав учасників процесу.Він відповідає духу адміністративного процесуального закону та завданням адміністративного судочинства», – сказав суддя.

Проект постанови Пленуму ЗС складається з шести розділів та 52 пунктів, але все ще може змінитися: за підсумками обговорення документа В'ячеслав Лебедєв вирішив надіслати роз'яснення на доопрацювання. Наприкінці матеріалу є посилання на поточний текст документа, а ми коротко розповідаємо про найцікавіші його положення.

У роз'ясненнях Пленум закріплює: апеляційну скаргу чи подання можна подати як на судовий акт загалом, а й у окремі його частини. Наприклад, можна оскаржити лише розподіл судових витрат. При цьому така часткова апеляція «пригальмує» набрання чинності всім оскаржуваним актом, а не лише його оскарженою частиною.

Згідно з правилами КАС, суд при винесенні рішень у складних адміністративних справах може відкласти складання мотивованого рішення, але не більше ніж на 10 днів. Пленум ВС просить суддів бути конкретними та заздалегідь вказувати, у який день мотивувальна частина рішення буде готова. Цю інформацію потрібно донести до учасників процесу під час оголошення «резолютивки» за підсумками засідання.

Значна частина роз'яснень ЗС стосується процесуальних термінів.

По-перше, Верховний суд нагадав, що учасники процесу мають можливість подати скаргу до 24 годин останнього дня терміну. У цьому випадку дата подання апеляції визначається за штемпелем на конверті або іншому документі, що підтверджує прийом скарги. Ці правила застосовуються також щодо апеляційних скарг, які заявник подав безпосередньо до суду апеляційної інстанції.

По-друге, пояснюються правила відновлення пропущеного терміну подання апеляції.Відповідне клопотання можна заявити як у тексті апеляції, так і окремим документом. Якщо ж учасник процесу подав лише клопотання про відновлення терміну, а саму апеляцію докласти забув, то суд має «негайно повідомити» заявника про необхідність подання скарги, у тому числі й по телефону, СМС, електронній пошті. Термін, протягом якого можна виправити помилку, встановлює суддя першої інстанції, куди подається апеляція.

По-третє, наводиться приблизний перелік причин, які можуть визнати поважними для пропуску терміну. Серед очевидних (важка хвороба, безпорадний стан) Верховний суд виділяє і низку процесуальних поважних причин. Наприклад, пізніше одержання копії акта суду, а також порушення самим судом строків складання мотивувальної частини рішення.

Деякі роз'яснення ЗС адресовані безпосередньо до судів. Так, суд першої інстанції повинен «за своєю ініціативою» і виходячи з доводів апеляційних скарг виправляти описки, друкарські помилки або явні арифметичні помилки в судовому акті, розглядати зауваження на протокол або аудіозапис судового засідання, а також приймати додаткове рішення.

А поки справа перебуває в першій інстанції (а вона за загальним правилом перебуває там до закінчення термінів оскарження), у учасників справи має бути можливість ознайомитися не тільки з апеляційними скаргами, що надійшли, але і з запереченнями, що на них надійшли.

Щойно справа разом зі скаргою надійде до апеляційного суду, той може вчинити низку важливих дій: застосувати заходи попереднього захисту, призупинити виконання судового акту (у тому числі з власної ініціативи), а також вирішити питання щодо участі осіб у судовому засіданні шляхом використання системи відео -Конференц-зв'язку.На такі дії може бути зазначено у ухвалі про підготовку адміністративної справи до судового розгляду та про призначення судового розгляду з адміністративної справи у суді апеляційної інстанції.

За загальним правилом суд апеляційної інстанції розпочинає розгляд поданих скарг, коли закінчується строк на оскарження рішення. Але в деяких випадках суд апеляційної інстанції може навіть розпочати розгляд справи до закінчення строків оскарження. На думку ВС, це можливо для справ, у яких передбачено скорочений термін розгляду адміністративної справи судом апеляційної інстанції.

Якщо під час підготовки до засідання апеляційні судді з'ясують, що суперечку між сторонами слід розглядати у порядку цивільного провадження, то вони мають винести ухвалу про перехід до розгляду за правилами ЦПК. Такий перехід, наголошує Пленум ВС, може стати підставою для заміни судді чи навіть усіх суддів у справі. Наприклад, якщо вже призначені на розгляд справи, судді не спеціалізуються на цивільному процесі.

Пленум роз'яснює: хоча апеляційний суд при розгляді адміністративної справи не пов'язаний доводами скарг сторін і розглядає справу повністю, оголошення наявних у матеріалах справи письмових доказів, висновків експертів або відтворення аудіо- та відеозаписів має відбуватися лише за необхідності. Згідно із загальним правилом, витрачати час суду та учасників процесу на це не потрібно.

Верховний суд також наголошує, що нові матеріально-правові вимоги, які не були предметом розгляду в суді першої інстанції, не приймаються та не розглядаються судом апеляційної інстанції.

При цьому у випадках, коли прийняття судового акта в оскаржуваній частині стало наслідком іншого винесеного у цій же справі та неоскарженого судового акта або наслідком висновків, що містяться в неоскарженій частині судового акта, суд має право перевірити також неоскаржений судовий акт у адміністративній справі або оскаржуваний судовий акт. частини, яка не була оскаржена.

Наприклад, під час перевірки законності ухвали про повернення адміністративної позовної заяви з мотиву неусунення її недоліків суд апеляційної інстанції має право перевірити законність ухвали про залишення адміністративної позовної заяви без руху.

Верховний суд звертає увагу апеляційних судів на неприпустимість відмови у прийнятті доповнень до апеляційних скарг, які містять нові підстави, за якими учасники процесу вважають судовий акт неправильним. До початку розгляду адміністративної справи по суті суду слід (з урахуванням думки учасників процесу) вирішити питання щодо можливості розгляду скарги з урахуванням прийнятих доповнень у даному судовому засіданні.

Строк розгляду складної адміністративної справи в апеляції може бути продовжено, але не більше ніж на один місяць. Таке правило зафіксовано у ст. 141 КАС. Проте навіть складність не дозволить продовжити розгляд адміністративних справ деяких категорій:

• про захист виборчих прав та права на участь у референдумі;
• про приміщення іноземного громадянина, що підлягає депортації або реадмісії, до спеціальної установи;
• про адміністративний нагляд за особами, які звільнені з місць позбавлення волі;
• про госпіталізацію громадянина до психіатричної медичної організації у недобровільному порядку, про продовження терміну госпіталізації.

Кодекс адміністративного судочинства встановлює, що формування складу суду має відбуватися автоматично. Водночас Пленум ВС наголошує: якщо судді на справу було призначено «вручну», один цей факт не є безумовною підставою для скасування рішення. Скасування рішення у такому разі можливе, але тільки якщо невикористання «авторозподілу» суддів призвело до «порушення принципу незалежності суддів шляхом впливу на процес осіб, зацікавлених у результаті судового розгляду».

У КАС є правило про безперервне аудіопротокування судового засідання. Пленум наголошує: протокол судового засідання, складений у письмовій формі, не може замінити аудіопротоколювання. Тому при порушенні процесуальних правил про безперервне ведення аудіопротоколування судового засідання рішення суду першої інстанції підлягає безумовній скасуванню.

Якщо секретар почав вести запис не від початку засідання, то це безумовна підстава для скасування рішення. Якщо запис переривається, через що на нього не потрапляють свідчення свідків, то це теж привід для скасування акта.

Але якщо аудіопротокол виявився неповним через технічні збої, про виникнення яких не було відомо до початку проведення судового засідання та в ході його проведення, то рішення скасовувати не повинні.

Пленум звертає увагу: в апеляції можна оскаржити не всі ухвали, що приймаються при розгляді адміністративної справи в першій інстанції, а лише ті ухвали, на можливість оскарження яких зазначено у відповідних статтях КАС, а також ухвали, які виключать можливість подальшого руху адміністративної справи.

На ті ухвали, які неможливо оскаржити, можна подати заперечення в рамках загальної апеляційної скарги.

До апеляційної скарги слід прикладати копії документів, що підтверджують повноваження представника, а також документ про вищу юридичну освіту. Пленум ВС зазначив: відсутність копій цих документів у додатку до скарги не стане приводом для залишення цієї скарги без руху. Але лише за умови, що копії довіреності чи диплома вже є у матеріалах справи.

Не повинні ставати на заваді й інші несуттєві недоліки скарги, які суд може усунути самостійно. До таких «дрібних» недоліків ВС відніс невказання у скарзі номера адміністративної справи чи номера мобільного телефону для зв'язку з представником.